Aktuālā Eiropas Savienības Tiesas prakse publisko iepirkumu lietās

Eiropas Savienības Tiesas (EST) spriedumi palīdz izprast Eiropas Savienības (ES) publisko iepirkumu direktīvu regulējumu, kas ir attiecīgi pārņemts arī Latvijas normatīvajos aktos. Šajā rakstā ir apskatīti aktuālie EST spriedumi publisko iepirkumu lietās, un tieši — par piegādātāju apvienības dalībnieku maiņu, piedāvājuma un garantijas termiņa pagarināšanu, finanšu korekciju piemērošanu ES finansēto fondu projektos saistībā ar iepirkuma procedūras pārkāpumiem un līguma grozījumu būtiskuma izvērtēšanu saistībā ar piegādātāja līguma izpildes pārkāpumu.

Par piegādātāju apvienības dalībnieku maiņu un piedāvājuma spēkā esamības ilgumu

EST 2024. gada 26. septembra spriedums apvienotajās lietās C403/23 un C404/23

Minētais spriedums pieņemts saistībā ar Itālijas līgumslēdzējas iestādes Consip 2015. gada 21. decembrī izsludināto atklāto iepirkumu, lai piešķirtu tiesības slēgt līgumu par apgaismes pakalpojumiem. Piedāvājumu iepirkumā iesniedza uzņēmumu pagaidu apvienība, kas sastāvēja no četriem piegādātāju apvienības dalībniekiem. Līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūra tika pagarināta vairākas reizes, un katrs no šiem pagarinājumiem izraisīja nepieciešamību apstiprināt piedāvājumus, kuru termiņš pa to laiku bija beidzies, un pagarināt šiem piedāvājumiem pievienotās garantijas.

2020. gada 9. jūnija vēstulē Consip astoto reizi lūdza visiem piegādātāju apvienības dalībniekiem apstiprināt piedāvājumu, kura termiņš bija beidzies, kā arī pagarināt ar to saistītās pagaidu garantijas spēkā esamību. Atbildot uz minēto lūgumu, piegādātāju apvienība apstiprināja, ka divi no tās dalībniekiem uztur spēkā savus piedāvājumus, savukārt pārējie divi no piegādātāju apvienības nevēlas apstiprināt savus piedāvājumus.

Consip izslēdza piegādātāju apvienību no iepirkuma procedūras. Consip ieskatā tiesības atteikties no piedāvājuma pēc noteikta termiņa beigām nevar izmantot tikai daļa no šīs grupas dalībniekiem. Turklāt Consip uzskatīja, ka viens no piegādātāju apvienības dalībniekiem izstājās no apvienības, lai apietu izslēgšanas noteikuma piemērošanu, savukārt otra dalībnieka rīcībā nebija līguma izpildei nepieciešamo līdzekļu. Ievērojot minēto, Consip uzdeva izpildīt pagaidu garantijas par kopējo summu 2 950 000 EUR, kas bija izsniegtas par tām iepirkuma daļām, par kurām piegādātāju apvienība bija iesniegusi piedāvājumu.

Jāsecina, ka šajā lietā iepirkuma procedūra norisinājās gandrīz piecus gadus, un ir likumsakarīgi, ka šajā laika periodā piedāvājumu spēkā esamības termiņš un attiecīgi sākotnēji iesniegtās garantijas bija beigušās piedāvājumu vērtēšanas laikā. Neapšaubot faktu, ka līgumslēdzējām iestādēm (pasūtītājiem) ir tiesības lūgt pagarināt gan piedāvājuma spēkā esamību, gan garantijas, tomēr salīdzinoši ilgās piedāvājumu vērtēšanas laikā var mainīties arī piegādātāju interese uzturēt spēkā savus piedāvājumus. Šajā situācijā, kad kopīgu piedāvājumu bija iesnieguši četri piegādātāji kā personu apvienības dalībnieki, interese uzturēt spēkā piedāvājumus bija tikai diviem dalībniekiem. Attiecīgi EST savā spriedumā sniedza viedokli par to, vai piegādātāju apvienība var uzturēt spēkā piedāvājumu, ja to apliecina tikai daļa no biedriem, un vai šādā gadījumā pasūtītājam bija pamats automātiski ieturēt visu attiecīgas garantijas summu.

Kā norāda spriedumā EST, pārskatāmības un vienlīdzīgas attieksmes principi, kuri reglamentē visas publiskā iepirkuma procedūras, prasa, lai pamatnosacījumiem un procedūrai attiecībā uz dalību iepirkumā ir jābūt skaidri noteiktiem un publicētiem jau iepriekš, it īpaši pretendentu pienākumiem, lai tie varētu precīzi iepazīties ar procedūras ierobežojumiem un pārliecināties, ka tie paši ierobežojumi attiecas uz visiem konkurentiem. EST norāda, ka uzņēmumu pagaidu grupas dalībnieki, nepārkāpjot vienlīdzīgas attieksmes principu, var atkāpties no piedāvājuma, ja vien ir pierādīts, pirmkārt, ka pārējie šīs grupas dalībnieki atbilst nosacījumiem par dalību publiskā iepirkuma procedūrā, kurus ir noteikusi līgumslēdzēja iestāde, un, otrkārt, ka to dalības šajā procedūrā turpināšana neizraisa citu pretendentu konkurences situācijas pasliktināšanos. Līdz ar to EST ieskatā, stingri nosakot pienākumu saglabāt uzņēmumu pagaidu apvienības juridisko un materiālo identitāti iepirkuma procedūras laikā, acīmredzami tiktu pārkāpts samērīguma princips, vēl jo vairāk tāpēc, ka attiecīga atkāpe nav paredzēta gadījumā, ja līgumslēdzēja iestāde vairākkārt lūdz atlikt piedāvājumu spēkā esamības termiņu.

Šādos apstākļos EST norādīja, ka iepirkumu direktīvas regulējuma principiem pretrunā ir tāds valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ir izslēgta iespēja, ka pretendentu pagaidu grupas locekļi var izstāties no šīs grupas, ja ir beidzies minētās grupas iesniegtā piedāvājuma spēkā esamības termiņš un līgumslēdzēja iestāde lūdz pagarināt tai iesniegto piedāvājumu spēkā esamību, ja tiek pierādīts, pirmkārt, ka atlikušie tās pašas grupas dalībnieki atbilst līgumslēdzējas iestādes noteiktajām prasībām un, otrkārt, ka to dalības attiecīgajā līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrā turpināšana neizraisa citu pretendentu konkurences situācijas pasliktināšanos.

Nākamais būtiskais jautājums šajā lietā ir, vai samērīguma un vienlīdzīgas attieksmes principi jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kurā ir paredzēta pretendenta sniegtās pagaidu garantijas automātiska izpilde pēc pretendenta izslēgšanas no pakalpojumu publiskā iepirkuma līguma slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūras. Kā norāda EST spriedumā, tas, ka līgumslēdzēja iestāde paziņojumā par līgumu ir iepriekš noteikusi pagaidu garantijas summu, protams, atbilst prasībām, kas izriet no vienlīdzīgas attieksmes pret pretendentiem, pārskatāmības un tiesiskās drošības principiem, jo tas objektīvi ļauj izvairīties no jebkādas diskriminējošas vai patvaļīgas attieksmes pret šiem pretendentiem no šīs līgumslēdzējas iestādes puses. Tomēr, kā uzsver tiesa, šīs iepriekš noteiktās garantijas automātiska izpilde, nepastāvot individuālam pamatojumam, nešķiet saderīga ar prasībām, kas izriet no samērīguma principa ievērošanas. EST ieskatā ieturētā garantijas summa šajā situācijā ir acīmredzami pārmērīga, ņemot vērā šādas garantijas leģitīmos mērķus — noteikt pretendentiem atbildību par to piedāvājumu iesniegšanu un kompensēt finansiālo slogu, ko līgumslēdzējai iestādei rada piedāvājumu pareizības pārbaude.

Par finanšu korekcijas piemērošanu ES fondu finansētos projektos 

EST 2024. gada 4. oktobra spriedums lietā C175/23 

Minētais EST spriedums ir ļoti būtisks visiem pasūtītājiem un arī uzraugošajām iestādēm, kas saistītas ar ES fondu projektu ieviešanu un uzraudzību. Un tieši spriedumā sniegtas atziņas saistībā ar finanšu korekciju piemērošanas principiem, ja attiecīgajā projektā iepirkuma procedūrā ir pieļauto procedūras pārkāpumi. EST spriedumā sniedza savu interpretāciju regulējumam, kas noteikts Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (ES) Nr. 1303/2013 (2013. gada 17. decembris), ar ko paredz kopīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu, Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu, Eiropas Lauksaimniecības fondu lauku attīstībai un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un vispārīgus noteikumus par Eiropas Reģionālās attīstības fondu (ERAF), Eiropas Sociālo fondu, Kohēzijas fondu un Eiropas Jūrlietu un zivsaimniecības fondu un atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 1083/2006 (Regula 1303/2013).

Bulgārijas pašvaldība saskaņā ar līgumu, kas noslēgts ar vadošo iestādi, saņēma dotāciju projektam 2014.–2020. gada darbības programmā «Reģioni izaugsmē», kas daļēji finansēts no ERAF. Veicot pārbaudi, vadošā iestāde konstatēja minētajā procedūrā pieļautu pārkāpumu un pašvaldībai piemēroja finanšu korekciju 10% apmērā no piešķirtās dotācijas summas (vēlāk piemēroja finanšu korekciju, kas atbilst 5% no abu ar ekonomikas dalībniekiem noslēgto līgumu attiecināmajām izmaksām). Pašvaldība pārsūdzēja piemēroto korekciju, uzskatot, ka vadošā iestāde neizvērtēja, vai ESs budžetam ir radušies vai var tikt nodarīti zaudējumi, un neņēma vērā pārkāpuma smagumu, piemērojot finanšu korekcijas likmi.

Kā norāda EST spriedumā, par «pārkāpumu» Regulas Nr. 1303/2013 izpratnē var kvalificēt tikai tādu pārkāpumu, kas «rada vai varētu radīt» kaitējumu Savienības budžetam, līdz ar to tiesību normas liedz uzskatīt, ka jebkurš tāda Savienības tiesību akta vai valsts tiesību akta pārkāpums, kas piemērojams no Savienības strukturālajiem fondiem atbalstītajām darbībām, automātiski rada kaitējumu Savienības budžetam vai ka tas vienmēr var radīt kaitējumu šim budžetam, neatkarīgi no šāda pārkāpuma ietekmes uz pēdējo minēto.

Attiecībā uz finanšu korekcijas apmēra noteikšanu EST norāda, ka no Regulas Nr. 1303/2013 izriet, ka dalībvalstīm prioritāri ir jāizmeklē individuāli un sistemātiski pārkāpumi, kā arī jāveic samērīgas finanšu korekcijas saistībā ar pārkāpumiem, kas konstatēti darbībās vai darbības programmās. Kā tiesa uzsver spriedumā, dalībvalstīm ir tiesības sagatavot vienoto korekcijas likmju skalu, pamatojoties uz Regulu Nr. 1303/2013, lai, «ievērojot proporcionalitātes principu», nodrošinātu tiesisko drošību, tomēr, lai gan dalībvalstis var pamatoties uz vienoto korekcijas likmju skalu, piemērojamās korekcijas galīgās summas noteikšanai obligāti jāveic individualizēts un detalizēts izvērtējums, ievērojot visas īpatnības, kas raksturo konstatēto pārkāpumu salīdzinājumā ar elementiem, kuri ņemti vērā, lai noteiktu šo skalu, kas var attaisnot lielākas vai, gluži pretēji, samazinātas korekcijas piemērošanu. Attiecīgi EST secina, ka finanšu korekcijas summa principā nav jānosaka automātiski, pamatojoties tikai uz iepriekš sagatavotu vienoto korekcijas likmju skalu.

Savukārt attiecībā uz valsts iepirkumu normatīvā regulējuma pārkāpumiem EST spriedumā vērš uzmanību uz Savienības tiesībām atbilstīgas interpretācijas principu, lai garantētu Savienības tiesību pilnīgu efektivitāti un nonāktu pie risinājuma, kas atbilst to mērķim. EST norāda, ka tieši iesniedzējtiesai jāizvērtē, vai attiecīgo valsts tiesisko regulējumu var interpretēt tādējādi, ka par «pārkāpumu» Regulas Nr. 1303/2013 izpratnē var tikt kvalificēti tikai tādi Savienības tiesību vai valsts tiesību pārkāpumi, kas rada vai varētu radīt kaitējumu Savienības budžetam, un jānosaka, vai šis tiesiskais regulējums ļauj ņemt vērā tostarp pārkāpuma veidu un smagumu un piemērot «samērīgu korekciju». Turklāt, kā uzsver EST, gadījumā, ja šāda atbilstīga interpretācija izrādītos neiespējama, jāatgādina, ka ikvienai valsts tiesai, izskatot tās kompetencē esošu lietu, ir pienākums nepiemērot nevienu valsts tiesību normu, kura ir pretrunā tieši piemērojamām Savienības tiesībām, tādām kā regulas normas, un tādējādi aizsargāt tiesības, kas ar tām piešķirtas privātpersonām.

No minētajā spriedumā paustajām atziņām ir secināms, ka, pirmkārt, jebkura finanšu korekcija ir individuāli izvērtējama, ņemot vērā pārkāpuma smagumu, otrkārt, ir jāizvērtē, vai attiecīgais valsts tiesību normas pārkāpums rada ietekmi uz ES budžetu, interpretējot attiecīgo valsts tiesību normu Savienības tiesību efektivitātes kontekstā.

Par koncesijas grozīšanu tās darbības laikā 

EST 2024. gada 7. novembra spriedums lietā C683/22 

Minētais EST spriedums analizē grozījumu pieļaujamību noslēgtajā koncesijas līgumā, interpretējot Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/23/ES (2014. gada 26. februāris) par koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu (Direktīva 2014/23/ES) regulējumu. Jānorāda, ka arī koncesiju regulējums ir attiecināms uz publisko iepirkumu regulējuma jomu, turklāt apskatītie jautājumi saistībā ar noslēgtā līguma grozījumiem ir līdzīgi «klasiskajam» iepirkuma procedūru regulējumam.

Konkrētā strīdus situācija radusies saistībā ar Morandi tilta, kas atrodas Dženovā (Itālijā), sabrukšanu 2018. gada 14. augustā. Šis tilts bija daļa no Polcevera viadukta uz autoceļa A10, kura apsaimniekošana saskaņā ar koncesijas līgumu bija nodota kompānijai ASPI. 2018. gada 16. augustā tika uzsākta tiesvedība pret ASPI par autoceļu tīkla uzturēšanas un saglabāšanas pienākumu būtisku neizpildi. ASPI iesniedza risinājuma priekšlikumu, kurā tā apņēmās, pirmkārt, kā finansiālu palīdzību samaksāt kompensāciju 3400 miljonus EUR, otrkārt, stiprināt koncesijā nodotā autoceļu tīkla drošības standartus un, treškārt, kopīgi ar tās mātesuzņēmumu nodot kontroli pār ASPI citiem uzņēmumiem. Pamatojoties uz šo priekšlikumu, 2021. gada 14. oktobrī ASPI un atbildīgā ministrija noslēdza izlīgumu un tika izbeigta tiesvedība pret ASPI par autoceļu tīkla uzturēšanas un saglabāšanas pienākumu būtisku neizpildi.

Banku un finanšu pakalpojumu lietotāju aizsardzības asociācija lūdza tiesā šo izlīgumu atcelt. Attiecīgā iesniedzējtiesa, kurai piekritīga minētā prasība, lūgumā EST sniegt prejudiciālu nolēmumu uzsvēra, ka līgumslēdzēja iestāde formāli nav veikusi pārbaudi par ASPI piešķirtās automaģistrāļu koncesijas izmaiņu, kas izdarītas ar izlīgumu, atbilstību Direktīvas 2014/23 normām. Iesniedzējtiesa uzskatīja, ka koncesionāram uzlikto uzturēšanas pienākuma neizpildi, kas var ietekmēt ceļu satiksmes drošību, nevar uzskatīt par neparedzamu apstākli, kas pamato līguma grozījumu veikšanu direktīvas izpratnē. Iesniedzējtiesa arī uzskatīja, ka saskaņā ar izlīgumu 88% no ASPI kapitāla tika pārdoti holdinga sabiedrībai, bet līgumslēdzēja iestāde nav izvērtējusi koncesionāra maiņas pieļaujamību. Tāpat arī iesniedzējtiesa uzskatīja, ka bija jāveic formāls ASPI uzticamības novērtējums pēc Morandi tilta sabrukuma.

Kā norāda EST savā spriedumā, koncesionāra līgumsaistību neizpildi pašu par sevi nevar uzskatīt par apstākli, ko rūpīga līgumslēdzēja iestāde nevarēja paredzēt Direktīvas 2014/23 regulējuma izpratnē, un koncesionāra līgumsaistību neizpilde nevar pamatot koncesijas grozīšanu tās darbības laikā bez konkursa rīkošanas. Vienlaikus EST gan norāda, ka tai nešķiet, ka izmaiņas koncesionāra akcionāru sastāvā pašas par sevi varētu tikt uzskatītas par izmaiņām pašā koncesijā, t.i., koncesionāra pamatkapitāla daļu nodošana jauniem akcionāriem vai jau esošajiem akcionāriem nozīmē nevis sākotnējā koncesionāra aizstāšanu ar jaunu koncesionāru, bet gan tikai izmaiņas šī koncesionāra sastāvā vai pamatkapitāla sadalē. EST arī norāda, ka izmaiņas koncesijas līgumā uzskata par «būtiskām», ja to dēļ koncesijas raksturs kļūst būtiski atšķirīgs no sākotnēji noslēgtās, un šādas izmaiņas apliecina pušu nodomu pārskatīt koncesijas būtiskos nosacījumus. EST arī norāda uz koncesionāram uzliktajiem jaunajiem pienākumiem, tādiem kā finansiālas kompensācijas samaksa vai nodotā autoceļu tīkla drošības standartu pastiprināšana, neattiecas šīs direktīvā noteiktā prezumpcija, saskaņā ar kuru izmaiņas, kas maina koncesijas ekonomisko līdzsvaru par labu koncesionāram, vienmēr jāuzskata par būtiskām.

Līdz ar to ir secināms, ka ne izmaiņas koncesionāra sastāvā un kapitāla struktūra, ne uzliktie papildu pienākumi koncesionāram nav atzīstamie par būtiskiem koncesijas līguma grozījumiem.

Savukārt attiecībā uz koncesionāra uzticamības pārvērtēšanu, veicot grozījumus koncesijā pēc Morandi tilta sabrukšanas, EST norāda, ka līgumslēdzējai iestādei, nomainot koncesionāru koncesijas darbības laikā, būtu jāpārbauda kandidātu uzticamība atbilstoši šīs pašas direktīvas noteikumiem, t.i., ja sākotnējo koncesionāru pēc pārņemšanas, apvienošanas, iegādes vai maksātnespējas aizstāj jauns koncesionārs, sākotnējā koncesionāra vietā pilnībā vai daļēji stājas cits ekonomikas dalībnieks, tad jaunajam koncesionāram jāatbilst sākotnēji noteiktajiem kvalitatīvajiem atlases kritērijiem. Tomēr, kā to šajā sprieduma EST ir atzinusi, nešķiet, kas tas būtu piemērojams tādos apstākļos kā pamatlietā, kurus raksturo izmaiņas koncesionāra, proti, ASPI, akcionāru sastāvā, un šādā situācijā līgumslēdzējai iestādei nav paredzēts pienākums pārbaudīt koncesionāra uzticamību, tāpat direktīvā nav norādīti pienākumi, kas dalībvalstīm būtu jāparedz līgumslēdzējai iestādei, ja koncesionārs nepilda koncesijas līgumā noteiktos pienākumus.

Tādējādi EST ieskatā tieši dalībvalstīm jāparedz noteikumi, kas ļauj līgumslēdzējai iestādei reaģēt, ja koncesionārs ir pieļāvis būtisku līgumsaistību neizpildi vai tiek turēts aizdomās par to un ja tas rada šaubas par tā uzticamību koncesijas izpildes laikā.

Publicēts žurnāla “Bilance” 2025. gada aprīļa (520.) numurā.

• Piedāvājuma izskaidrošanas robežas iepirkumos
• Aktuālā tiesu prakse publisko iepirkumu lietās